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【十九大·理论新视野】文宏:全面实施绩效管理 提升国家治理能力


    党的十九大报告明确提出:“建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度,全面实施绩效管理。”这就将绩效管理提升到一个前所未有的高度,阐明了绩效管理的基本要求,为新时代深化财税体制改革指明了方向和途径。只有深入贯彻党的十九大精神,全面实施绩效管理,在政府绩效管理、绩效评价方面继续进行探索和创新,才能推动政府改革和国家治理能力的提升。

  一、新时代国家治理的新要求

  政府的重要职能是根据社会发展和公众需要提供公共产品和服务,同时承担一定的社会服务性职能。提高政府财政资金的使用绩效,强化财政资金的编制、执行、监督的全过程,注重成本收益分析,切实关注政府财政支出结果与目标之间的关联性,将绩效理念全面融入政府管理的全过程,是国家治理体系的重要目标。在国家治理过程中,不仅要关注于“钱花得怎么样”,而且还要关注“为什么花这笔钱?怎么花?花得怎么样?”财政制度、预算制度、税收制度是当前政府改革的主线,在国家治理过程中,从政府决策者到普通公务员,形成花钱必问效、低效必问责的理念,以最小的投入实现产出的最大化,确保纳税人的每一分钱不浪费,需要强力推动绩效管理的切实执行。

  全面绩效管理是深化行政体制改革、转变政府职能的重要手段,也是推进政府治理现代化的必然要求,对于提高政府的工作效能、实现资源的优化配置具有十分重要的意义。在以往历次中央全会决定中,有关绩效管理的提法,先后经历了“绩效评价”、“绩效管理”、“全面绩效管理”等多种提法,十九大报告中提到全面实施绩效管理,首次确立绩效管理的系统架构,是党中央在整体管理层面上贯彻落实新《预算法》的重大决策,将之作为完善国家治理体系、提高财政资金使用效率的重要抓手,是新时代推进服务型、责任型和效能型政府的探索和创新。

  二、全面实施绩效管理的具体目标

  全面实施绩效管理,是一种全新的政府运行形态,需要树立结果导向的政府绩效管理观,要将经济、效率、效益、公平等绩效管理理念贯穿于国家治理全过程,在不同政府层级、不同类型政府事务、不同政府管理环节,形成可测量、易考核、全评价的政府工作规范,确保政府的高质量产出符合“以人民为中心”理念,强化和提升人民获得感。

  一是政府层级和流程的全覆盖,从中央、省、市、县、乡等五级政府层级做到绩效管理的实质性开展,包括政府内部的战略设定、组织运行、部门考核以及公务员的职务行为等。

  二是管理对象和财政资金的全覆盖,包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算等四本账,由一般公共预算逐步向政府性基金预算、社会保险基金预算和国有资本经营预算拓展,涵盖所有的政府财政资金项目,覆盖所有的财政资金预算单位和预算部门,确保“花钱”和“办事”的结合,将所有的政府财政资金纳入到绩效管理的范畴。

  三是政府管理目标的全覆盖,持续推进政府产出的数量、质量、时效以及成本,确保经济效益、社会效益、生态效益以及可持续发展目标之间的平衡,推进服务对象满意度以及获得感的评测,建立政策目标实施、财政资金投入以及绩效管理结果之间的关联,提高绩效评价的执行效率与科学性,推进政策评价的合理性评价。

  四是管理流程的全覆盖,要求在绩效目标编制、绩效审核、监督评价、结果应用全过程,建立健全绩效评价指标体系,加速推进绩效评价项目库、指标体系等建设,同时更加关注政府产出和结果。

  三、全面实施绩效管理的基本要求

  全面实施绩效管理涵盖行政、立法、司法、监察等不同领域,蕴含目标导向、成本衡量、责任效率、结果产出等维度,涵盖绩效计划、绩效预算、绩效合同、绩效审计、绩效方法等内容,由绩效目标、绩效监控、绩效评价、绩效结果使用等不同环节组成,确保国家治理能够决策科学、执行有效、监督有力,结果可控,关键是要做到:

  全面绩效管理贵在“规范透明”。进行绩效评价实践中,最为关键的是信息资源,绩效管理涉及面广、信息量大,资金是否有效使用,目标是否达成,需要进行大量信息处理。需要改进传统的绩效管理方式,通过绩效管理信息系统、数据交换平台建设和绩效管理数据库建设,完成绩效管理信息化系统建设,是实现工作规范化、提高工作效率的关键途径。将支出绩效评价结果向社会公开,实现评价结果的运用。进一步扩大重点支出和重大投资项目情况向社会开放,加强公众对重大事项、重点资金安排的审查监督力度,进一步规范财政资金的运行。让社会公众了解绩效、参与绩效,实现政府绩效的社会监督。

  全面绩效管理贵在“标准科学”。全面绩效管理关键要构建合规性绩效评价指标体系,必须遵循公平与效率的两大原则,对绩效目标通过系统而实际的分析来确定。绩效目标则必须保证两点,基于公众实际需求和实现最佳公共产出结果。此外,指标权数确定是否科学合理及计算是否准确对评价结果的可信度及指导价值尤为重要。

  全面绩效管理贵在“约束有力”。全面绩效管理最终目的是强化治理绩效观念,提高资金的管理效能和使用效益,逐步提升项目的绩效管理水准,调整和优化财政支出的结构。要保证绩效管理目标的实现,必须建立强有力的约束体系,加强绩效管理的顶层设计,加快完善绩效管理的制度体系,形成内在的制度约束,确保绩效管理有序实施的,健全绩效管理的沟通反馈体系,强化绩效结果运用。绩效管理的最终环节是将评价结果进行反馈和利用,只有重视结果运用,才能推动绩效管理良性运转。换句话说,结果的运用无形中给政府机构带来一定的外在压力,要求各级政府必须产生一定社会公众所需要的社会效益,这种外在压力即是有力的约束力。

  四、全面实施绩效管理的切入点

  全面实施绩效管理公共管理实践的全面改革,需要做好战略规划和顶层设计,根据党中央关于深化行政体制改革的总体方案,建立健全不同政府工作领域的指标体系,以“提高绩效管理工作绩效”为中心,提质增效,找准全面实施绩效管理的切入点。

  一是制度化。为了彰显绩效管理工作的权威性,以“完善管理制度、规范管理流程”为主线,形成层级配套、互相衔接、各有侧重、覆盖到位的制度体系,促进绩效管理走上规范化、程序化轨道。制定综合性的绩效管理办法制度,建立与之匹配的相关工作规程,确保绩效管理的各个环节各项工作有章可循、有据可依,并在此基础上,结合各地实际,组织编印“绩效管理业务指南(指引)”,内容涵盖绩效管理基本知识、现行主要规定、主要工作流程、各类业务文本格式等等,为各方实施绩效管理工作提供具体可操作性的业务指导,促进工作效率、工作水平与工作质量的提高。

  二是模块化。根据政府其依法履行职能和事业发展的需要以及存量资产情况,编制本部门、本单位绩效管理方案,设立具体的绩效目标。成为全过程绩效管理链条中的重要基础和依据,进一步强化绩效目标管理工作的重要地位和权威性,确保绩效管理工作的常态化及可持续全面推进实施。设立绩效目标管理、绩效跟踪监控、绩效自评、绩效评价等具体模块,对现行绩效管理项目进行整理、归类,尽量细化项目类别,设置各类项目具体绩效管理模版,整理和归纳每类绩效管理项目的共性与个性要求,明确各个单位具体评价对象、评价时点、评价依据、评价程序、评价办法、评价要求等具体内容,供各单位开展绩效目标申报和绩效自评工作中直接选用。

  三是便利化。针对政府治理工作不同的特点和管理要求,研究确定制订专门的评价办法,逐步建立涵盖不同领域的指标数据库,细化相应指标的对应值,积累各类项目各项指标值,逐步完善补充规划值、行业值、历史值等数据,强化项目指标数据值的参照水准,为绩效目标申报及审核工作提供强有力的数据支撑;以“有效管用、简便易行”为原则,以不宜过多增加各单位的负担(工作成本)为导向,高效匹配绩效管理工作的考核需要,减少“全覆盖”的工作阻力。突出反映申报的绩效目标完成情况,逐步推进以单位为主体的绩效自评,实现绩效评价“全面、全覆盖”,同时开展第三方为主体的独立评价,为政府决策提供绩效参考依据,确立相应的评价标杆和规制示范,确保绩效评价的便利开展。

  四是信息化。绩效管理工作本身更要讲“绩效”。全面绩效管理涉及到不同政府管理部门以及不同的专业领域,相应绩效指标的设置及其绩效分析等专业性强。为了确保绩效管理工作的客观性与公信力,必须根据当前绩效管理工作实际情况,针对绩效业务开展和管理过程中面临的工作量大、涉及面广、数据统计难等问题,需要结合已有的信息化技术手段,实现绩效管理全过程信息化,横向覆盖绩效全业务,纵向覆盖不同政府层级,同时涵盖政府机构、第三方、专家,监督机构、公众等绩效业务关联方;统筹绩效信息化基础设施,减少重复建设成本;数据集中存储、统一规范标准,绩效一盘棋,快速掌控全局;指标智能匹配实现绩效目标申报过程的有效支撑,提升绩效工作效率;专业智库实现云端共享、动态积累,为全过程绩效业务提供专业支撑,提高绩效管理的信息化水平。

 

  (作者系华南理工大学公共管理学院教授)

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